Como os governos Lula ampliaram o combate à corrupção e ao crime organizado

Dados oficiais confirmam uma mudança de patamar na Polícia Federal e a criação ou expansão de estruturas de transparência, inteligência financeira e recuperação de ativos desde 2003

No corte publicado em seu canal no YouTube, o professor e historiador Fernando Horta contesta a narrativa de que os governos do Partido dos Trabalhadores teriam enfraquecido deliberadamente o combate à corrupção. Ele aponta o crescimento das grandes operações da Polícia Federal, a estruturação da Controladoria-Geral da União e a criação de instrumentos legais e administrativos usados na investigação de agentes públicos, empresários e organizações criminosas.

Horta afirma que “o número de operações é absurdamente maior durante os governos Lula” e atribui essa mudança à decisão política de permitir que a Polícia Federal “opere com isenção”. A comparação histórica confirma uma transformação estrutural a partir de 2003, embora os números brutos de operações devam ser analisados com cautela, porque a própria PF alterou seus critérios de classificação ao longo do tempo.

O historiador também defende uma mudança de foco na segurança pública. “Combater o crime organizado não é o jovem da periferia vendendo baseado”, afirma. Em sua avaliação, o enfrentamento efetivo deve alcançar os controladores do dinheiro, os esquemas de lavagem, os cartéis e os grupos econômicos que dão sustentação financeira às redes criminosas — estruturas que, segundo ele, se encontram em áreas ricas e centros empresariais, e não apenas nos bairros pobres submetidos às operações policiais ostensivas.

A era das grandes operações da Polícia Federal

A Polícia Federal não foi criada por Lula e nunca recebeu autonomia formal em relação ao Ministério da Justiça. O que os registros mostram é que o primeiro governo petista inaugurou uma nova estratégia para investigações de maior complexidade, apoiada por recomposição de quadros, inteligência, operações simultâneas e cooperação com Ministério Público, Receita Federal, órgãos de controle e Judiciário.

Reportagem da Agência Pública situa em 2003 o início da era das grandes operações da PF. A Operação Sucuri, deflagrada naquele ano para investigar a participação de servidores no contrabando, atingiu inclusive policiais federais. A orientação da direção da instituição, sob Paulo Lacerda, com respaldo do ministro da Justiça Márcio Thomaz Bastos, era começar a nova fase investigando irregularidades dentro da própria corporação.

O quadro de pessoal da PF passou de 9.231 servidores em 2002 para 14.295 em 2010, expansão próxima de 55%. O crescimento dá sustentação objetiva à percepção de fortalecimento institucional. Já a contagem de operações é mais controversa. Em 2010, números oficiais mencionavam 1.012 ações desde 2003; levantamento da Folha de S.Paulo mostrou que o total também incluía fiscalizações e outras atividades rotineiras.

Isso não elimina a mudança de patamar, mas impede comparações automáticas entre governos com base em um único indicador. O dado mais consistente não é apenas quantas ações receberam o nome de “operação”, mas a combinação entre aumento de pessoal, maior capacidade tecnológica, coordenação entre instituições e investigações que passaram a alcançar servidores de alto escalão, empresários e autoridades políticas.

CGU: uma estrutura anterior transformada em órgão central

Ao tratar da CGU, Horta afirma que a instituição não existia antes de Lula. A frase está correta quando se refere à Controladoria-Geral da União com o nome, o desenho e o conjunto de competências consolidados em 2003, mas precisa de precisão histórica.

O embrião do órgão foi a Corregedoria-Geral da União, criada em 2001, durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Também já existiam a Secretaria Federal de Controle Interno e a Ouvidoria-Geral. Em maio de 2003, a Lei nº 10.683 reorganizou esse conjunto e instituiu a CGU em seu formato atual, como órgão central de controle interno, auditoria, corregedoria, defesa do patrimônio público e promoção da transparência no Executivo federal.

A mudança não foi apenas de nome. A nova controladoria passou a se reportar diretamente à Presidência e, em 2006, ganhou uma secretaria especializada em prevenção da corrupção e informações estratégicas. Com isso, o controle deixou de se concentrar somente na punição disciplinar de servidores e passou a incluir prevenção, auditoria, transparência, ouvidoria e articulação com outros órgãos.

Em 2003, a CGU também implantou o Programa de Fiscalização de Municípios por Sorteios Públicos. Os municípios eram escolhidos de forma aleatória, por meio do sistema de loterias da Caixa, para receber auditorias sobre a aplicação de recursos federais. Segundo publicação da própria CGU, o programa buscava garantir impessoalidade, estimular o controle social e inibir desvios.

Em novembro de 2004, foi lançado o Portal da Transparência do Governo Federal. A plataforma passou a permitir que cidadãos, jornalistas, pesquisadores e entidades civis acompanhassem despesas, pagamentos e transferências da União. Em 2009, a Lei Complementar nº 131 ampliou a obrigação de divulgar, em tempo real, a execução orçamentária e financeira da União, dos estados e dos municípios.

Enccla, DRCI e laboratórios contra a lavagem de dinheiro

O primeiro mandato de Lula também criou estruturas direcionadas ao que Horta chama de “andar de cima” do crime: os fluxos financeiros, os intermediários e o patrimônio acumulado pelas organizações.

Em 2003, o Ministério da Justiça instituiu a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro, a Enccla. A rede passou a reunir instituições dos três Poderes, Ministérios Públicos, polícias, controladorias e órgãos reguladores para estabelecer ações conjuntas. Atualmente, cerca de 90 instituições participam da estratégia.

No ano seguinte, o governo criou o Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional, o DRCI. O departamento tornou-se a autoridade central brasileira para grande parte dos pedidos de cooperação jurídica com outros países e passou a atuar no rastreamento e na recuperação de patrimônio relacionado à corrupção, à lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional.

Em 2007, foi instalado o primeiro Laboratório de Tecnologia contra a Lavagem de Dinheiro. A experiência deu origem à Rede-Lab, que utiliza tecnologia para cruzar grandes volumes de dados bancários, fiscais e telemáticos. O modelo foi replicado em polícias e Ministérios Públicos de todo o país e tornou-se uma das principais infraestruturas de apoio às investigações patrimoniais.

No campo penal, a Lei nº 10.763, de 2003 elevou para até 12 anos as penas por corrupção ativa e passiva. A norma também passou a condicionar a progressão de regime, em determinados crimes contra a administração pública, à reparação do dano ou à devolução do produto do ilícito.

Força Nacional e sistema penitenciário federal

As iniciativas dos primeiros governos Lula não se limitaram à corrupção administrativa. Em 2004, o Decreto nº 5.289 organizou a Força Nacional de Segurança Pública, mecanismo de cooperação pelo qual agentes dos estados podem atuar de forma integrada em situações determinadas.

Em 2006 começou a funcionar o Sistema Penitenciário Federal, concebido para receber presos de alta periculosidade e isolar lideranças capazes de continuar comandando organizações a partir das prisões estaduais. Documento da Secretaria Nacional de Políticas Penais registra que o sistema foi criado naquele ano e regulamentado em 2007, com a finalidade explícita de combater e desarticular o crime organizado.

Leis construídas durante o ciclo petista

O arcabouço jurídico avançou em camadas. Em 2010, Lula sancionou a Lei da Ficha Limpa, que ampliou hipóteses de inelegibilidade. O mérito, nesse caso, precisa ser compartilhado: a proposta nasceu de uma mobilização popular e foi aprovada pelo Congresso antes da sanção presidencial.

No governo Dilma Rousseff, a continuidade desse processo produziu alguns dos instrumentos mais utilizados atualmente. A Lei de Acesso à Informação, de 2011, regulamentou o direito de qualquer pessoa solicitar dados do poder público. Em 2012, a reforma da Lei de Lavagem de Dinheiro permitiu investigar a ocultação de valores provenientes de qualquer infração penal, e não apenas de uma lista fechada de crimes.

Em 2013, a Lei de Organizações Criminosas definiu juridicamente essas estruturas e regulamentou técnicas como colaboração premiada, ação controlada e infiltração de agentes. No mesmo ano, a Lei Anticorrupção Empresarial estabeleceu a responsabilidade administrativa e civil de pessoas jurídicas por atos contra o poder público.

A Lei Anticorrupção foi sancionada por Dilma, mas seu projeto havia sido enviado pelo Poder Executivo ao Congresso em fevereiro de 2010, último ano do segundo mandato de Lula. O percurso ilustra como essas políticas atravessaram diferentes governos do PT e dependeram também do trabalho legislativo.

Lula 3 e a estratégia de atingir o patrimônio

No terceiro mandato de Lula, o discurso de descapitalização das organizações criminosas ganhou forma em dois programas nacionais. Em outubro de 2023, o Ministério da Justiça instituiu o Programa Nacional de Enfrentamento às Organizações Criminosas, o Enfoc. O plano prevê integração de informações, fortalecimento da inteligência e das investigações, capacitação de agentes e atuação coordenada em fronteiras, portos e aeroportos.

O ministro Flávio Dino no lançamento do programa: "Esse plano não é uma resposta às crises, mas é útil no enfrentamento dessas crises" (Isaac Amorim/MJSP)

O investimento inicial foi estimado em R$ 900 milhões até 2026, condicionado à disponibilidade orçamentária. O próprio documento do programa reconhece que sua formulação aproveita a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social aprovada em 2018. Novamente, há continuidade institucional: o governo atual criou um novo programa, mas o encaixou em uma política nacional preexistente.

Em dezembro de 2023, foi instituída a Rede Nacional de Recuperação de Ativos, a Recupera. Seu objetivo é integrar a identificação, a apreensão, a administração e a destinação de bens vinculados ao crime. Os números mais recentes informados pelo Ministério da Justiça registram a adesão das polícias civis das 27 unidades da Federação, 26 unidades de recuperação de ativos criadas nessas corporações e 27 grupos regionais instalados na Polícia Federal.

A prioridade conferida ao patrimônio criminoso dialoga diretamente com a tese de Horta. Em vez de medir o combate ao crime somente por prisões ou apreensões no varejo, a estratégia procura localizar empresas de fachada, contas, imóveis, veículos, criptoativos e outros bens usados para movimentar ou ocultar recursos ilícitos. A retirada desses ativos depende de investigação, autorização judicial e respeito ao devido processo legal.

O que já existia antes de 2003

A frase de que todos os mecanismos atuais foram criados por Lula é uma generalização. A Polícia Federal é muito anterior ao PT. A autonomia funcional do Ministério Público decorre da Constituição de 1988. A Lei de Improbidade Administrativa foi aprovada em 1992.

Também foi no governo Fernando Henrique Cardoso que a Lei nº 9.613, de 1998 criminalizou a lavagem de dinheiro e criou o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, o Coaf. A Corregedoria-Geral da União, antecessora direta da CGU, surgiu em 2001. Esses antecedentes impedem que o sistema seja atribuído exclusivamente a um partido ou presidente.

Ao mesmo tempo, reconhecer as estruturas anteriores não apaga o que ocorreu depois de 2003. Os governos Lula reuniram órgãos dispersos, elevaram a CGU ao centro do Executivo, abriram dados de gastos públicos, ampliaram os quadros da PF, criaram redes de cooperação e inteligência financeira e implantaram mecanismos destinados a bloquear o patrimônio do crime organizado. O governo Dilma acrescentou leis decisivas a esse sistema, enquanto Lula 3 retomou a prioridade da integração nacional e da recuperação de ativos.

Instituições fortes também investigam o próprio governo

A existência desses mecanismos não prova que os governos petistas tenham sido imunes à corrupção. Escândalos graves foram descobertos e investigados durante o mesmo ciclo político. Também não transforma toda investigação ou condenação em prova automática de culpa de um partido inteiro. A responsabilidade criminal é individual e deve ser estabelecida por provas e decisões judiciais válidas.

O ponto institucional é outro: um governo pode fortalecer órgãos que posteriormente investiguem integrantes de sua própria administração, de sua base parlamentar ou de grupos econômicos próximos ao poder. Essa possibilidade não elimina contradições políticas, mas é justamente uma consequência esperada de instituições com capacidade operacional e espaço para investigar.

Confrontadas com os registros oficiais, as falas de Fernando Horta encontram sustentação essencial: houve uma mudança profunda na capacidade do Estado brasileiro de investigar corrupção, lavagem de dinheiro e criminalidade organizada a partir de 2003. A formulação mais rigorosa, entretanto, é que os governos do PT criaram peças centrais, reorganizaram estruturas anteriores e deram escala nacional a mecanismos de controle e persecução patrimonial.

Esse legado aparece tanto nas grandes operações inauguradas no primeiro governo Lula quanto na estratégia atual de seguir o dinheiro e alcançar os financiadores das organizações criminosas. O combate ao “andar de cima”, defendido por Horta, depende precisamente dessa combinação: Polícia Federal estruturada, transparência pública, inteligência financeira, cooperação internacional, recuperação de ativos e leis capazes de responsabilizar pessoas e empresas.

Nota metodológica: as declarações atribuídas a Fernando Horta foram extraídas da transcrição fornecida para a elaboração desta reportagem e vinculadas ao vídeo indicado. As informações factuais foram confrontadas com legislação, documentos oficiais e reportagens jornalísticas; totais históricos de operações policiais foram apresentados com a ressalva sobre mudanças de metodologia.